社会体制变革影响水业政策走向

4月2日-3日，第八届2010城市水业战略论坛在北京友谊宾馆友谊宫成功举行。

　　清华大学水业政策研究中心主任、中国水网顾问总编傅涛在会上就城市水业政策与市场走向作了主题发言，从公平、民生、服务均等化等多个角度，深入探讨了社会体制变革下城市水业的政策发展方向。

　　傅涛指出，十年来，水业改革的动力源于对计划体制下生产力的释放，以及城市化进程中满足投资和发展速度的需要。在这种情况下，城市水业形成了以投资和建设为主导的管理体系，形成了城乡两元的水务服务体系。污水领域形成了以特许经营为主导的市场参与体系，供水领域形成了以产权转让为主导的市场参与体系。

　　谈到公平性要求对水业政策的影响，傅涛认为，从2008年开始，公平性要求逐渐成为影响水业市场政策走向的重要因素，效率和公平的天平由偏重效率向平衡倾斜，改革重心正在从经济体制改革向社会体制改革转移，民生、公平、均等、可持续性得到了国家更多的强调和关注。经济体制改革本身也在深化，调整结构、增加活力，保障民生、提升开放成为2010年经济体制改革的主要方向。傅涛提出，在这样的转型时期，城市水业的政策趋势有以下几方面需要得到重视：

　　一是公平性要求影响价格走向。贫富差距的拉大造成公平性的问题日益突出，尽管水价对国民收入的影响非常微小，2009年水价上涨却引起了巨大争议，这是民众对公平性诉求的结果。换言之，在追求公平的社会背景下，公众的支付意愿将越来越大地影响价格政策。政府需要建立公平合理的成本分担体系，比如强化政府采购支付责任、加速推进阶梯水价、以绩效管理为基础的价格管理环节等。

　　第二，公平性还会影响水资源政策的走向，区域公平性将使政府的行政性水资源调配受到制约。过去国家对水资源的管理，不论是南水北调还是跨流域调水，基本由中央直接决策，地方政府几乎没有干涉的权利。现阶段除了贫富差距，地区差距和城乡差距同样在拉大，政府对水资源调配的决策出发点，是否要更多地考虑地方权益和民主，是否要保障属地的权利，以及水利部门正在推动的水权政策，这些方向在公平性要求更高的情况下势必成为需要关注的重点。

　　第三，服务均等性扩展了水业服务的范围。目前，我国城乡界限明显，鲜明的两元化经济结构成为30年经济发展的硬伤。我们靠两元化实现了经济的飞速发展，同时也对资源环境造成了伤害。在均等化的要求下，资源向城市集中，污染向农村转移的时代正在过去，城市服务的高标准正在受乡镇服务普遍性的挑战。但在挑战之下，环境服务市场也得到了拓展，中小城镇和农村都开始考虑基础设施的建设，城市水业的市场范围将更加广阔。

　　第四，服务均等化影响着特许经营政策和投资政策。一方面，在政府要求下扩张的部分环境服务存在经济的不合理性，而市场的有效运转需要持续的盈利和稳定的经营，如何建立与政府投资有效衔接的盈利模式是需要解决的难点。与此同时，大部分财权集中在中央，如果没有中央足够、持续和稳定的转移支付支持，地方政府就无法调动更多的资源实现对投资人的有效采购，支付能力的限制将影响新增市场的可持续性。此外，长期以来分散、规模小、难以管理的小型设施的成本趋于提高，这部分成本如何支付？这些问题如果不解决，那么均等化催生出来的所谓新需求就不能转化成为真正的水务市场。

　　第五，关注民生强调了政府的公共服务责任。以前政府对环境方面的职责定位多是从管理角度出发，实际上在城市水务领域，政府承担的职责更多是公共服务，这是由公共服务的基础性和保障性决定的。近年来对民生的强调突显了政府的公共服务职能，这也影响了我们对一些市场界限的界定。比如先进性和基础性的差异问题，过去我们一味追求先进性、标准性的提高，实际上在基本的公共服务都没有完全保证的前提下，提出过高的先进性要求是脱离实际的。同样，关于无害化和资源化的优先次序，在基本的无害化都没有完全做到的情况下，大力推进并不属于公共服务范畴的资源化是需要斟酌的。越来越严重的污染对城市居民基本的安全与健康保障提出了更高的要求，这将促使服务于民生的环境服务在深度和范围上的不断延伸。从供排水到垃圾，再到土地甚至河流的修复等等，这些领域都可能成为水务领域所关联的、可拓展的市场，如何使其真正成为企业可以介入、市场资金可以涉足的领域，需要模式创新，需要进行设计。但有一点是可以肯定的，对民生化的要求一定会拓展地方政府出于公共服务角度的需求，环境的发展空间是宽阔的。

　　在本次论坛上，住房和城乡建设部城建司水务处处长章林伟也指出，我国水务行业面临着快速城市化及生态、民生、资金等方面的挑战与压力。比如排水系统方面，环境承载力有限，而我国处理设施的建设，还存在问题，尽管“十一五”花了很大的力量，处理能力翻了一番，但是城乡差别、区域差别非常大，现在还有120多个城市没有污水处理设施，70％以上的县没有污水处理设施，镇就更不用说。